Debaty sejmoweXV Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych

   Szanowny Panie Marszałku! Zgodnie z upoważnieniem prezesa Rady Ministrów udzielonym mi dnia 21 lutego br. uprzejmie przekazuję odpowiedź na interpelację pani poseł Krystyny Cencek, przesłaną przy piśmie z dnia 17 lutego br. znak SPS-0202-3283/00 w sprawie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Jednocześnie informuję, że zostały w niej wykorzystane stanowiska przekazane przez ministra finansów oraz ministra pracy i polityki społecznej, do których wystąpiłem w kwestiach poruszonych w interpelacji, a należących do ich kompetencji.    Nawiązując do problemów stanowiących przedmiot interpelacji, pragnę zapewnić pana marszałka, że w Ministerstwie Gospodarki sprawy handlu wewnętrznego traktowane są z należną im uwagą. Prowadzona jest stała obserwacja zmian zachodzących w tym sektorze, zarówno pod względem struktury sieci handlowej, jak i kondycji przedsiębiorstw. Corocznie przygotowywany i wydawany jest Raport o stanie handlu wewnętrznego, zawierający profesjonalną, wielostronną analizę i pogłębioną ocenę sektora, dzięki czemu Ministerstwo Gospodarki jest odpowiednio wyposażone w informacje, które pozwalają na wyważoną ocenę sytuacji i podejmowanie właściwych działań w zakresie przysługujących kompetencji.    Od kilku lat notowany jest w Polsce rozwój wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Mimo iż następuje on niezwykle dynamicznie, udział tych obiektów w ogólnej liczbie sklepów jest jeszcze ciągle niewielki i na koniec 1998 r. wynosił 0,7%. Sytuacja ta nie zmienia zasadniczo struktury polskiego handlu, który nadal charakteryzuje się nadmiernym rozdrobnieniem. W 1998 r. funkcjonowało ponad 451 tys. sklepów (dwukrotnie więcej niż w Hiszpanii, prawie sześciokrotnie więcej niż w Anglii), a łącznie z kioskami i straganami 950 tys. punktów sprzedaży detalicznej. Na jeden sklep przypadało 86 osób, zaś na jeden punkt sprzedaży zaledwie 40. Relacje te decydują o niskiej rentowności niewielkich firm handlowych i ich słabej kondycji finansowej, uniemożliwiającej inwestowanie w rozwój. Ponadto drobny handel nie jest zintegrowany, odmiennie niż ma to miejsce w krajach o rozwiniętej gospodarce, gdzie powszechne jest łączenie się małych sklepów w silniejsze związki bądź też grupy zakupowe. Taka koncentracja działań umożliwia im sprostanie konkurencji ze strony dużych sieci handlowych. W Polsce integracja handlu znajduje się w fazie początkowej i ma - różnych przyczyn - powolny przebieg, jakkolwiek ostatnio kupcy przejawiają wyraźnie zwiększoną skłonność do tego rodzaju działań.    Doświadczenia krajów Unii Europejskiej wskazują, że utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego poważnie wpływa na lokalny rynek, oddziaływując na istniejącą sieć handlową, a także na rynek pracy, komunikację, środowisko naturalne; powoduje również zmiany społeczne i kulturowe lokalnej społeczności. Rozwój takich obiektów w warunkach polskich przynosi wiele skutków pozytywnych związanych z unowocześnieniem handlu, podnoszeniem poziomu usług handlowych, bogatą ofertą towarów i lepszym zaspokojeniem potrzeb konsumentów. Widoczne są jednakże przejawy wykorzystywania przez duże sieci handlowe swojej siły rynkowej zwłaszcza w kontaktach z dostawcami, którzy z powodu niskiego stopnia zorganizowania nie są równorzędnym partnerem w negocjowaniu warunków transakcji handlowych.    Obserwując te relacje, w Ministerstwie Gospodarki zebrano informacje o rozwiązaniach przyjętych w krajach Unii Europejskiej w zakresie tworzenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W większości państwa regulacje takie oparte są na przepisach związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jedynie w 6 państwach członkowskich ustanowiono szczególne przepisy wprowadzające obowiązek uzyskania specjalnego zezwolenia na utworzenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Z reguły przepisy te przewidują przed wydaniem zezwolenia różne formy konsultacji ze środowiskiem gospodarczym, izbami handlowymi, organizacjami konsumenckimi itp. Jak wynika z doświadczeń np. francuskich, wprowadzenie ograniczeń przyniosło zaledwie umiarkowane efekty.    Wzorem większości państw członkowskich UE w Polsce rząd nie podjął decyzji o przygotowaniu projektu odrębnego aktu prawnego regulującego kwestie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, lecz z inicjatywy Ministerstwa Gospodarki sprawy ich tworzenia były wielokrotnie dyskutowane na posiedzeniach KERM, na których przedstawiciele resortu przedkładali propozycje zmian przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w kwestiach dotyczących tworzenia takich obiektów na terenie gminy. Uznano, że wolność prowadzenia działalności handlowej nie powinna być ograniczana, nie zachodzą tu bowiem przypadki, o których mowa w art. 22 Konstytucji RP, stanowiącym, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej może nastąpić tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z tego powodu do przedłożonego przez grupę posłów projektu ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych rząd wyraził opinię negatywną, bowiem procedury tam zawarte przewidywały wydawanie zezwoleń na utworzenie takiego obiektu.    Poselski projekt ustawy jest teraz przedmiotem prac komisji sejmowych. Tymczasem rząd, wykonując podjęte wcześniej zobowiązania, przedstawił własne propozycje porządkujące kwestie tworzenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, które ostatecznie umieszczono w przepisach przyjętego przez Radę Ministrów dnia 11 stycznia br. nowego projektu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma ona zastąpić dotychczas obowiązującą ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym.    W projekcie zaproponowano zasadę, zgodnie z którą w sporządzanym przez gminę planie rozwoju przestrzennego wyznaczane będą tereny przeznaczone pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2, o ile gmina uzna, że na jej terenie taki obiekt w ogóle powinien powstać. Przepis ten wprowadzi zasadnicze zmiany w stosunku do dziś obowiązujących procedur, a mianowicie o lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 decydować będzie organ kolegialny, jakim jest rada gminy, uchwalając w konsultacji społecznej plan rozwoju przestrzennego, stanowiący akt prawa miejscowego. Obecnie decyzje te są wydawane na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.    Uprzejmie informuję pana marszałka, że w Ministerstwie Gospodarki kontynuowane są prace zmierzające do uszczegółowienia procedury konsultowania planu rozwoju przestrzennego gminy na etapie jego sporządzania, jeśli w projekcie planu określono tereny przeznaczone pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.    Rozumiejąc wyrażone w interpelacji obawy o los małych i średnich kupców, z całą mocą muszę zaznaczyć, że realizowana przez Ministerstwo Gospodarki polityka handlowa nie może zastępować mechanizmów rynkowych i tworzyć administracyjnych barier dla podejmowania działalności gospodarczej w sferze obrotu. Fundamentalną zasadą gospodarki rynkowej jest swoboda prowadzenia działalności gospodarczej oraz uznanie konkurencji za nieodzowny czynnik rozwoju ekonomicznego. Ingerencja państwa w tę sferę powinna ograniczać się do eliminowania nieuczciwych praktyk w tym zakresie. Podejmowane przez rząd działania na rzecz poprawy konkurencyjności krajowych przedsiębiorstw handlowych nie są i nie mogą być sprzeczne z zawartymi przez Polskę umowami międzynarodowymi (Układ Europejski, Światowa Organizacja Handlu), w szczególności z zasadą narodowego traktowania oraz zasadami pomocy publicznej.    Pragnę jednak podkreślić, że ze względu na dostrzeganą przez rząd konieczność stworzenia małym i średnim firmom właściwych warunków rozwoju w Ministerstwie Gospodarki opracowany został program, przyjęty przez Radę Ministrów w maju ub. r., pt. ˝Kierunki działań rządu wobec małych i średnich przedsiębiorstw do 2002 r.˝ Dokument ten określa priorytety i sposoby realizacji polityki rządu, umożliwiające zwiększenie zdolności konkurowania firm sektora małych i średnich przedsiębiorstw, zarówno produkcyjnych, jak i handlowych.    Z uwagi na szczególne cechy i potrzeby sektora handlu nieobjęte ww. programem działań w Ministerstwie Gospodarki przygotowano projekt ˝Programu rozwoju handlu wewnętrznego do 2003 r.˝, który obecnie znajduje się w ostatniej fazie uzgodnień międzyresortowych. Przewidziane w projekcie działania koncentrują się na tworzeniu sprzyjającego otoczenia dla harmonijnego rozwoju różnych form handlu, zgodnie z potrzebami konsumentów, lecz także z zachowaniem reguł uczciwej konkurencji ze strony wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność handlową.    Pragnę nadmienić, że nasilające się ze strony producentów dostawców sygnały o uciążliwościach wynikających z warunków umów zawieranych z wielkimi sieciami detalicznymi stały się powodem zlecenia przez Ministerstwo Gospodarki przeprowadzenia badań w sferze handlu wewnętrznego, ze szczególnym uwzględnieniem problemów koncentracji i współpracy krajowych producentów i dystrybutorów. Analiza wyników tych badań potwierdziła, że wielkie sieci handlowe stosują praktyki polegające na odsprzedaży towarów po cenie zakupu, narzucają wydłużone terminy płatności za dostarczony towar, domagają się od dostawców udzielania rabatów, partycypowania w kosztach reklamy i promocji. Dopuszczalne prawnie instrumenty przeciwdziałające stosowaniu takich praktyk zostały przewidziane we wspomnianych już projekcie ˝Programu rozwoju handlu wewnętrznego do 2003 r.˝.    W odniesieniu do kwestii szczególnych rozwiązań systemowych, które zabezpieczałyby środki finansowe na zapomogi dla bezrobotnych, byłych właścicieli małych firm handlowych, informuję pana marszałka, że zgodnie z opinią przekazaną przez ministra finansów nie przewiduje się stworzenia takiego odrębnego systemu. Zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy określa ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity DzU z 1997 r. nr 25, poz. 128, z późn. zm.). Ustawa ta dotyczy wszystkich obywateli polskich zamieszkałych w Polsce poszukujących i podejmujących zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, zatem ma odniesienie również do bezrobotnych handlowców, których firmy zbankrutowały. Tworzenie odrębnego przepisu, obejmującego swoim zakresem pewną określoną grupę przedsiębiorców, naruszałoby zasadę równości wszystkich podmiotów i stałoby w kolizji z przytoczoną regulacją.    Pragnę jednocześnie nadmienić, że kierunkiem długofalowej polityki rządu jest dążenie do rozwiązań systemowych, mających przynieść trwałe zmiany na rynku pracy, korzystne również dla małych i średnich przedsiębiorstw, w tym firm handlowych. Wyrazem tej polityki jest przyjęty dnia 4 stycznia br. przez Radę Ministrów dokument pt. ˝Narodowa strategia wzrostu zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich w latach 2000-2006, zakładający sprzyjanie rozwojowi przedsiębiorczości, pojmowanemu jako tworzenie nowych i pomoc w utrzymaniu już istniejących miejsc pracy, a także prowadzenie polityki zachęcającej do szeroko rozumianej aktywności zawodowej, w tym do podejmowania działalności gospodarczej. Przewidywane w nim rozwiązania o charakterze uzupełniającym wobec przewidzianych w przytoczonym wyżej dokumencie pt. ˝Kierunki działań rządu wobec małych i średnich przedsiębiorstw do 2002 r.˝, obejmują m.in. wzmocnienie proinwestycyjnego oddziaływania systemu podatkowego, obniżanie kosztów pracy poprzez modernizowanie i uelastyczniania organizacji pracy oraz systemów wynagradzania, jak również wspieranie ułatwień w dostępie małych firm do zewnętrznych źródeł finansowania.    Wypowiadając się w kwestii prowadzenia badań dla ustalenia wpływu rozwoju wielkich sieci handlowych na stan drobnej przedsiębiorczości, uprzejmie informuję pana marszałka, że w szerszym zakresie badania takie nie były wykonywane. Pojawiające się w środkach masowego przekazu opinie o skali zagrożenia są intuicyjne i nieoparte na rzetelnych informacjach.    W Ministerstwie Gospodarki z uwagą analizowane są napływające sygnały w tym zakresie. Zbierane są informacje z urzędów gmin, jak i urzędów skarbowych. Wynika z nich, że utworzenie super- czy hipermarketu nie wywołuje automatycznie zjawiska lawinowej likwidacji drobnych detalicznych firm handlowych. Obrazują to również dane statystyczne. W 1998 r. wzrostowi liczby dużych obiektów handlowych towarzyszył wzrost ogólnej liczby sklepów. Taki trend znajduje uzasadnienie niskim jeszcze wskaźnikiem nasycenia powierzchnią handlową w Polsce - dwukrotnie niższym niż w krajach UE.    W gospodarce rynkowej jest zjawiskiem naturalnym, że małe i średnie firmy handlowe o słabszej kondycji upadają, a równocześnie powstają nowe. Niemniej zrozumiałe jest, że środowisko kupieckie może czuć się zagrożone ekspansją wielkich sieci dystrybucyjnych.    Jest oczywiste, że rozwój wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wpływa na okoliczną sieć sklepów i wywołuje różnorodne zmiany, o których już wcześniej wspomniałem, wskazując jednak także ich pozytywny charakter. Jestem przekonany, że błędem byłoby upatrywanie w działalności wielkich sieci jedynie zagrożenia dla tradycyjnego handlu. W mojej opinii ich obecność na rynku oprócz nasilonej konkurencji stwarza pewne szanse i stanowi wyzwanie dla tej części kupiectwa, która jest świadoma konieczności zmian w stylu i metodach prowadzenia działalności handlowej. Sądzę, że najwięcej mogą zrobić dla siebie sami kupcy, podejmując bardziej zdecydowane inicjatywy na rzecz integracji i koncentracji firm handlowych.    Zachęcającym przykładem, który warto tu przytoczyć, jest inicjatywa utworzenia Unii Polskich Sieci Detalicznych, powołanej do życia w lutym br. W skład Unii wchodzi obecnie 1637 placówek handlowych należących do 11 spółek zarządzających sieciami sklepów działających na terenie niemal całego kraju; przewiduje się przyjmowanie kolejnych członków. Zrzeszeni w Unii kupcy są zainteresowani jednolitą reprezntacją wspólnych interesów, współpracą z samorządem gospodarczym i organami administracji. Zamierzają również organizować i prowadzić doradztwo oraz szkolenia.    Przedstawiając powyższe wyjaśnienia i informacje, pragnę zapewnić pana marszałka, że działania podejmowane przez rząd są dostosowywane do przemian zachodzących w handlu wewnętrznym.    Z wyrazami szacunku    Sekretarz stanu    Anna Skowrońska-Łuczyńska    Warszawa, dnia 9 marca 2000 r.